关于民主的黄金法则九：地方自治

关于民主的黄金法则九：

地方自治

 “自治”是民主原则在地方政治生活和公共生活中的游戏规则。而国家层面上的“民主”（如重要公职的选举）实际上也就是国家层面上的“自治”，即一个国家的人民自行决定自己国家的政治制度、社会制度及公共游戏规则（如立法、公共行政、司法审判等），它体现的是人民主权原则。同理，地方民众在自己所生活的单位界域内也应该享有充分的地方主权，使地方管理充分体现地方民众的公意。这里的“地方主权”也就是地方自治权，从法律角度讲，“地权”不能高于“国权”，地权和国权的划分应该明确载明在宪法里，地权不能凌驾于国权之上，但地方自治权必须得到充分的尊重和保证。

当我强调一个国家应当实行地方自治并充分尊重当地人民的意愿时，应特别注意地方自治权将以维护主权国家的完整统一为边界，越过这条红线，地方自治将会背离初衷而走向悲剧性的反面！

在谈论民主问题时，不能不谈论“地方自治”，一个完全民主的国家应该是一个充分实行地方自治的国家，就如阿克顿老头在《论民族主义》一文中所谈论的那样“真正的共和主义就是在整体和所有部分中实行自治的原则。”

“自治”是民主原则在地方政治生活和公共生活中的游戏规则。而国家层面上的“民主”（如重要公职的选举）实际上也就是国家层面上的“自治”，即一个国家的人民自行决定自己国家的政治制度、社会制度及公共游戏规则（如立法、公共行政、司法审判等），它体现的是人民主权原则。同理，地方民众在自己所生活的单位界域内也应该享有充分的地方主权，使地方管理充分体现地方民众的公意。这里的“地方主权”也就是地方自治权，从法律角度讲，“地权”不能高于“国权”，地权和国权的划分应该明确载明在宪法里，地权不能凌驾于国权之上，但地方自治权必须得到充分的尊重和保证。

尽管地权和国权的具体划分很复杂，究竟哪些权力应由国家行使（即全体人民行使），哪些权力应由地方支配，各国也没有完全统一的标准。但是民主自治最重要的特征则是公认的。这个公认的最基本、最关键的特征就是地方重要公职必须由民主竞选产生，这一点非常重要，既然我们充分肯定民主的价值和意义，那么，地方自治必然要求实行关键公职的民主选举，否则，“自治”只不过是玩弄概念名词而已。

譬如说，美国是充分实行地方自治的国家，各州关键公职如州长、州议员均由州民民主选举产生，非本州居民，概无权参选，这种制度安排就充分体现了民主原则，充分尊重了各州人民的意愿。

布尔什维克垮台后的俄罗斯本来也实行充分的地方自治，各共和国领导人原本也由各地方民众或由各地杜马民主选举产生。但是近两年，俄罗斯联邦总统普京却以反恐、维护国家稳定统一为借口，通过修改宪法和相关法律剥夺了各共和国人民对于本地最高行政长官的选择权，改原来的民主选举为总统任命制，这当然是非常错误和危险的历史大倒退。尽管从理论上讲，普京是由全体俄罗斯人民通过民主选举产生出来的，普京只需对全体俄罗斯人民负责，因而如果人民多数不反对普京的这一重大篡权，普京似乎就可以理直气壮地错下去。但问题在于俄罗斯国家的民主制度还很不成熟，在2004年度总统选举中，克格勃特工出身的普京就提前动用国家强力部门对政治反对派进行了种种打压，甚至将支持反对派候选人的石油大王霍多尔科夫斯基以经济犯罪的名义关进监狱。也因此，普京再次当选俄罗斯总统的合法性是受普遍质疑的。更重要的问题在于，既就是普京完全由规范化的民主选举产生，他的这一举措也是非常错误的。因为从专制国家的历史经验看，任命制不仅蔑视各地人民的意志，违反人民主权原则，而且将会导致地方长官的奴颜婢膝、玩忽职守、官僚主义和腐败丛生，而这些弊病的最后代价必然全部转嫁到人民头上。俄罗斯人民如果意识不到普京蚕食民主行为的危险性，他们失去的将不仅仅是地方自治，而且很有可能会失去全部的民主和自由（但愿我是杞人忧天）。

又拿中国来说，尽管不是一个民主自由国家，却宣称在五大省级行政区划及若干州、县、乡地区实行民族区域自治，但这些民族地区的区域自治权是很有限的。虽然各自治区的行政首长大都由所在地方各主要少数民族的人担任，但这种行政首长却是由中央政府任命的，而不是由所在区域的人民或人民代表通过竞选方式产生。这种任命制度体现的是中央政府的意志，而并不体现当地人民的意志。不仅如此，各自治地方的最高行政长官并不是当地最高领导，当地的最高领导权集中在自治区域的中共党委书记手里，如新疆自治区政府主席虽然是一个维族人，但真正的新疆大权却掌握在中共新疆区党委书记王乐泉手中，这个党委书记更是由中共中央任命的，更不能体现当地人民的“公意”。由于这种种的折扣和限制，当代中国的民族区域自治制度自然在很大程度上是形式主义的、徒有虚名而已。

既然连少数民族的区域自治都难以实现，汉民族居住的东中部省份更连自治的影子也看不到。1998年开始施行的村民自治仅停留在村一级，这虽然是好事，但村委会根本不能算一级政权，因而不能因此断定基层政权已走向民主化。中国最低一级政权为乡镇政府，再往上依次为县市级政权、地市级政权、省级政权、中央政府（共五层级）。一个民主的社会，这五级政权首脑及同级议会（即人代会）均应由民众在本单位区域内民主选举产生。比如说，陕西省省长应由陕西省3000多万城乡居民或陕西省人民代表大会民主选举产生（且须竞选，其它以此类推），而且所有省长候选人必须拥有陕西省的户口，外省籍的居民不能参加陕西省省长的竞选。这样规定的原因在于能加强候选人和当选人的荣誉感和责任感，能促使候选人当选后在乡亲父老的期望和压力下更好地造福本省藉人民。但是目前中国的四级地方政府负责人均不是由当地人民民主选举产生，都是由“上面”任命或调任的，如前陕西省省长贾治邦调赴民政部后，中央随调中共苏州市委书记陈德铭任陕西省代理省长，然后由陕西省人代会在形式上给与通过。其它市县乡三级政权也大抵如此，更何况各级政权还要接受一个太上皇——各级中共党委的领导。

在此任命制的官僚制度之下，最大的弊端是会造成普遍的腐败。当权力的来源是“上面”而不是“下面”的时候，“讨好”上面的风气必然形成。而讨好上面只须讨好上面几个关键人物就可以了，只要将上面几个关键人物的私人关系处好，升官的机会就会大得多。而为了能抱住上面的大腿，下级官员的行贿手段将会形成一种竞赛的风气，有些手段简直到了厚颜无耻得令人难以置信的地步，如原湖北丹江口市委书记张二江在落马后就交代说：自己当上市委书记后，下面一些小官员为了讨好自己以求调动或升迁，除了给自己送钱、送物、送字画古董外，有些人还会将自己的老婆送到他的床上——若不是从《南方周末》上读到这篇有关张二江的报道，我大概不会相信人世间会有这样的无耻之徒。

而这也正是共产主义中国普遍腐败、严重腐败的体制性原因。倘若推行民主自治的话，这种情况就会大大减少，因为在自治制度下，权力将来源于下面的选票，能否当选的关键并不在于讨好上层关键人物，而在于讨好“下面”的选民。怎样讨好下面的选民呢？贿赂是不行的，因为候选人不会拥有那样大的财力，既就是候选人拥有巨大的财力，一旦行贿也很容易被媒体曝光，因而候选人一般情况下是无法通过贿选“下面”来实现当选目标的。在民主自治条件下，要讨好下面只有一个方法，那就是在平时注意自身的道德修养、知识积累并热心公益事业和公共事务，努力提升自己在选民中的威望和形象；在已担任某种公职时，应一心一意地做好本职工作、全心全意地为民众提供优质高效服务。只有以此方式“讨好”下面才会赢得民众信任，而民众也将会在下一届选举或更高职位的民主选举中以自己的选票加以回报，在此情况下，不仅腐败难成气候，而且行政绩效也将出现明显的良性循环。

总之，地方自治作为民主政治在地方社会的表现形式，是衡量一个国家民主水平的一个非常重要的尺度。一个完全的民主国家必然实施充分的地方自治，地方自治权越小，国家的中央集权性就越强，若地方根本没有自治权，那这个国家就很难称得上是一个民主国家。

当然地方自治权也不是越大越好。若地方自治权大到有权分裂国家、有权走向独立的地步，民主和国家也同样会面临灾难性的危险。林肯曾明确指出：一幢裂开的房子是不会支撑多久的。一个完整的国家也是不能听任地方版图的分裂倾向的。而林肯为了防止南方的分裂叛乱活动，是以武装战争的方式来解决这个问题的。因此，关于地方自治的权限应该以维护主权国家的统一为底线，越过这个边界，后果将不堪设想。如果独立派以“人民主权”论为依据，那么这个人民就应该是整个国家的全体人民，而不仅仅是分裂区域的全体人民。如果一个国家的全体人民多数同意该国的某一地区可以独立成为一个主权国家，那么这种独立就是合法的，否则就是地方叛乱，中央政府完全可以组织全国的资源和力量加以制止。如东突势力图谋分裂中国新疆，合法的做法是由13亿中国人进行全民公决，如果13亿中超过6.5亿的人同意新疆脱离中国，则新疆有权作为一个独立的主权国家而存在。否则，分裂行为就是叛国行为。因此，当我强调一个国家应当实行地方自治并充分尊重当地人民的意愿时，应特别注意地方自治权将以维护主权国家的完整统一为边界，越过这条红线，地方自治将会背离初衷而走向悲剧性的反面！

小  结

前面我用了较长的篇幅论述了有关民主的九条“黄金法则”即：

一，众生平等法则；

二，主权在民法则；

三，少数服从多数法则；

四，保护少数法则；

五，公平竞选法则；

六，分权制衡法则；

七，代议民主法则；

八，多党政治法则；

九，地方民主自治法则。

需要说明的是，这九条法则有着内在的逻辑联系。它们共同构筑了有关民主的宏伟大厦，其中的任何一条法则被忽视或抽离的话，整座民主大厦必将坍塌。譬如说，如果认为众生平等法则是错误的，那么希特勒的种族优劣论就是合理的；如果主权在民法则是错误的，那么路易十四的“朕即国家”论就是正确的；如果少数不应该服从多数的话，专制统治就不应该反对；如果少数得不到保护，多数本身也就岌岌乎可危；如果民主竞选应受批判，萨达姆式的选举就应该得到表扬；如果分权制衡应被谴责，专制独裁就会成为必然；如果多党政治应被否定，一党专权就无法避免……

但是很显然，所有这些假设都是反民主的，所有这些假定都会导致专制。而人民离开了民主也就沦落为毫无尊严的贱民了。要想活得像个大地的主人，要想不受别人的摆布和奴役，人民就必须细心呵护和争取这有关民主的九条“黄金法则”，守住民主的底线，守住民主的边界。虽然象联邦制、任期制、弹劾罢免一类的制度建构对巩固民主的疆域也很重要，但一个国家的政治生活与社会生活如果能以前述九条“黄金法则”为磐石的话，我认为这个国家就可以称为民主的国家了，这个社会也就可以称为民主的社会了！

（完）

（赵常青    2006年秋于渭南监狱）