关于民主的黄金法则六：分权制衡

关于民主的黄金法则六：

分权制衡

                            

分权制度是如此的重要，以至于诞生于法国大革命中的《人权和公民权宣言》第十六条明确宣布“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法”。而德国的康德则把是否分权作为划分共和政体和专制政体的标准，认为共和政体实行分权和法治原则，而专制政体则实行立法与行政的一体化（即后来巴黎公社所推崇的“议行合一”制），是反法治的。就连对“全民公决”颇有微辞的阿克顿老头在谈到分权时也大家赞美说：“主权的分立——这是目前为止政治科学所知道的为民主制建立制约的唯一方法”（《自由与权力》P374）。当然，阿克顿老头是需要民主的，因为他在为民主制度的某种可能“邪恶”寻求制约力量时，曾特别强调说：“人类社会为什么需要民主？因为民主意味着让人民大众享受自由，哪里不存在强有力的民主制度，哪里就不存在强有力的自由！”（同前P369）

前面我在论及“主权在民”法则时曾谈到“民主”是相对于“君主”而言的，“民主政治”是相对于“君主专制”而言的。而人民只所以寻求“民主”正是专制君主残酷压迫和奴役的结果。专制君主之所以能够对人民实行强权统治，其原因正在于专制君主拥有绝对的无边无际的权力，并把这种权力神圣化为一种世袭的特权，从而在国家政治生活和社会生活中造成一个寄生的特权阶层，并借助于国家强力部门企图永远将人民践踏在脚下。

人民恨透了这种世袭的压迫、剥削和统治，为了寻回自己被君主抢劫的尊严和权利，近200多年来，人民便纷纷以“光荣革命”或流血革命的方式对大大小小的君主们进行了审判，并以与“君主专制”相对的“民主选举”方式寻找出全新的国家“执政官”。

那么是不是通过人民选举产生的执政官就能一劳永逸的保证人民的主权者地位不受侵犯和颠覆呢？是不是由选举产生的“执政官”就能永远地服从人民的意志、服务于人民的利益呢？从道理上讲应该是这样，但经验告诉我们应该的事情并不总能顺利地发生，如果不做制度防范，民主也可能会导致一种新的暴政的出现——“人民专制”——准确地说，应该是以“人民”的名义进行的专制。

历史上，“人民专制”在雅典城邦民主制后期，在法国大革命后期的雅各宾派专政时期，得到了突出的实践。当雅典人通过民主审判将一杯鸩毒递到苏格拉底手中的时候，当雅各宾派利用“理性法庭”实行革命恐怖时，当罗伯斯庇尔宣布“恐怖是美德的表现”时（以及当毛泽东宣布“革命不是请客吃饭”时），它意味着民主的终结。不仅雅典城邦迅速走向没落，法兰西共和国也被“热月政变”的将军们以及随之而来的法兰西帝国皇帝抛在脚下（至于后来盗用“共和国”的名义而行专制之实的共产主义国家就更加恶劣，因为这类国家在对人民实行专制时缺乏诚实的品格，非要把自己装扮成是经人民民主授权后的执政者，非要把自己的强权政治说成是最讲民主的政治，欺骗了人民还要人民大唱什么“xx党好”）。

正因此，古希腊的柏拉图、亚里士多德，古罗马的波利比、西塞罗以及康德、阿克顿等人都对民主政体提出过批评和警告，如西塞罗就说过“没有什么东西比自称人民而徒有其表的群氓更为可怕”、“没有什么东西比群众暴政更使人反感”。阿克顿勋爵则批评说：“少数的压迫是邪恶的，但多数的压迫更邪恶，因为民众中蕴藏的力量若被唤醒，少数人几乎无法抵挡他们。”“全体人民的统治，即人数最多、势力最大的阶层的统治，有着和纯粹的君主制一样邪恶的本性。”

阿克顿在这里所宣称的“邪恶的本性”其实讲的就是权力的邪恶本性。我们知道，权力作为一种拥有支配力量的强力杠杆在国家的政治生活和社会生活中发挥着巨大的能量，它可以用来为“善”，也可以用来为“恶”，而任何权力都具有一种与生俱来的扩张本性。如果权力没有边界限制，那么拥有这种权力的主体就会毫不犹豫地利用这种绝对权力为非作歹、肆意横行。诚如孟德斯鸠所言“一切拥有权力的人都容易滥用权力”，专制君主之所以让人民深恶痛绝，正在于他会滥用自己手中拥有的那份绝对权力。而由民主选举产生的执政官（如希特勒）如果集国家的所有权力于一身的话，也同样会“滥用”这份权力。而权力一旦被滥用，且无法用和平合法力量促其改邪归正的话，“民主”与“人民”也就成为专制强权力量手中肆意挥舞的遮羞布了。所有共产主义国家都大喊“民主”、大唱“为人民服务”，但无论其喊得多响、唱得多美，都无法遮掩“民主”被践踏、人民受摆布受奴役的现实。

但这并不是说由人民选择执政官的制度与君主专制制度没有什么两样，因而可以放弃民主制度。持有这种想法的人当然是非常错误的，我们不能因为在雅典和雅各宾派革命时期发生过“人民专制”的悲剧就对整个民主制度表示怀疑和失望。雅典城邦和雅各宾派的共同错误在于立法权、行政权和司法权集中在同一“执政官”身上，当这三种权力被集中使用的时候，民主必然走向它的反面，所谓“人民专制”就会演化为对人民的专制了。如何从制度设计上既要坚持人民主权原则，又要避免“人民专制”一类的悲剧发生，洛克、孟德斯鸠等人最早给出了答案，那就是“分权制衡”。其思路非常简单，既然权力天生具有作恶的冲动，那么就给它设计一个合法的平等的对立面，通过对立面来相互抑制那份“作恶的冲动”，以恶制恶，以权力制约权力，从而达到相与为善的目的。

具体说来 ，就是将国家权力分为三种，即立法权、行政权、司法权，其中立法权承担制订“游戏规则”的职能，行政权承担依据“游戏规则”运作公共事务的职能，而司法权则对发生在国内的各种纠纷行使审判的职能。这三种权力都由人民授权不同的机关或责任人来具体行使，这样就既坚持了人民主权原则，又避免了因权力集中而导致“暴民专制”的出现，实现了“两全其美”的目的。

以美国为例，立法权归国会，国会议员由各州人民民主选举产生并代表选民的利益，由国会参众两院制定法律，但国会提出的法律议案须经总统签署才能生效。总统由国民选举产生行使行政大权，但国会有对其进行弹劾的权力。联邦法院也可以对总统行为是否违宪进行审查，联邦法官由总统提名，国会同意后才能就任。国会内部参、众两院间亦有制约。

在三权分立并相互制约的情况下，总统、国会和法院都难以一意孤行，尤其是在多元力量（如媒体、社团、政党等）的密切监督下，三种权力都会很本分的在其法定界域内活动，既就是有某种“作恶的冲动”，稍有迹象，就会成为人人喊打的过街老鼠，难以酿成大的悲剧，上个世纪五十年代初曾经发生的“麦卡锡事件”，也很快就受到参议院的谴责，麦卡锡本人也因参议院的谴责而狼狈下台。

分权制度是如此的重要，以至于诞生于法国大革命中的《人权和公民权宣言》第十六条明确宣布“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法”。而德国的康德则把是否分权作为划分共和政体和专制政体的标准，认为共和政体实行分权和法治原则，而专制政体则实行立法与行政的一体化（即后来巴黎公社所推崇的“议行合一”制），是反法治的。就连对“全民公决”颇有微辞的阿克顿老头在谈到分权时也大家赞美说：“主权的分立——这是目前为止政治科学所知道的为民主制建立制约的唯一方法”（《自由与权力》P374）。当然，阿克顿老头是需要民主的，因为他在为民主制度的某种可能“邪恶”寻求制约力量时，曾特别强调说：“人类社会为什么需要民主？因为民主意味着让人民大众享受自由，哪里不存在强有力的民主制度，哪里就不存在强有力的自由！”（同前P369）